Appello per l'entrata in vigore in Italia dell'azione collettiva risarcitoria (Class Action)

Il 2009 avrebbe potuto iniziare con il festeggiamento da parte dei cittadini italiani di un'importante conquista per la tutela dei loro diritti: l'entrata in vigore anche nel nostro Ordinamento dell'istituto della class action.

Come è noto, purtroppo così non è stato. Il governo è intervenuto, infatti, in extremis, e ancora per decreto, con un rinvio di ulteriori sei mesi, dopo il primo rinvio deciso a giugno scorso e la promessa, non mantenuta, che il testo sarebbe stato migliorato e definitivamente approvato entro fine 2008.

Per ALTROCONSUMO, associazione indipendente di consumatori , si è trattato di una straordinaria occasione perduta per rendere finalmente effettiva la tutela per tutte quelle situazioni nelle quali i consumatori, avendo subito ingiuste vessazioni avrebbero potuto difendere collettivamente i loro diritti, considerato anche che, allo stato, non vi sono strumenti veramente efficaci ed accessibili sul piano dell'azione individuale.

1) Una normativa sulle class action che sia facilmente azionabile, accessibile, equa, percorribile in tempi rapidi e certi è utile per i consumatori, ma anche per la modernizzazione del nostro sistema economico e per le imprese che intendono misurarsi correttamente sul mercato

La gravità della mancata entrata in vigore della normativa sulle class action risulta in tutta la sua evidenza se solo si prova a pensare a quante e quali volte - solo nel corso dell'ultimo anno - si sono verificati comportamenti illeciti plurioffensivi posti in essere da parte di aziende nell'ambito di rapporti contrattuali, extracontrattuali, derivanti da abusi di posizione dominante e/o da intese anticoncorrenziali o da pratiche commerciali scorrette come gli addebiti in bolletta per servizi telefonici non richiesti, gli abusi di banche e assicurazioni, i sempre più frequenti disservizi nel trasporto aereo e ferroviario, la pubblicità ingannevole, che hanno leso in maniera seriale i diritti di tanti cittadini, consumatori e utenti i quali non si sono attivati con cause individuali in quanto non lo hanno giudicato conveniente visto l'importo prevalentemente poco elevato della questione e l'inefficienza della giustizia civile.

Occorre inoltre rilevare che se i danni di ogni singolo consumatore sono spesso modesti, ove computati individualmente, essi hanno invece una portata economica rilevante se considerati nel loro insieme, per l'impatto economico che il comportamento illecito di un'impresa può produrre sulla collettività dei consumatori e sul mercato. In tal senso l'atteggiamento remissivo del singolo danneggiato ricade, più in generale, sull'efficienza stessa del mercato. Siamo, infatti, convinti che le azioni collettive contro i comportamenti scorretti nel sistema economico non costituiscano una "minaccia" per le imprese, ma che, al contrario, oltre ad essere un valido strumento per la tutela dei consumatori, possano rivelarsi un'utile leva di private enforcement per una più efficace regolazione del mercato. La class action, insomma, non è contraria agli interessi delle aziende, ma è anzi confacente allo sviluppo di un mercato più sano ed efficiente, in questo senso dovrebbe essere vista favorevolmente da parte delle imprese più virtuose, corrette e competitive.

L'istituto della class action, infatti, colmando il divario tra il riconoscimento statico dei diritti individuali e la possibilità di loro effettiva tutela in via giudiziale, costituisce anche un incentivo al maggior rispetto delle regole e un mezzo per prevenire, o almeno contenere, il compimento di illeciti per effetto dell'onere finanziario che esse possono comportare a carico del responsabile. Sotto questo profilo la class action appare pienamente funzionale all'esigenza di una vigilanza e controllo diffuso e della responsabilità sociale d'impresa.

L'introduzione delle azioni collettive risarcitorie nel nostro Ordinamento, inoltre, porrebbe l'Italia al passo con quei Paesi membri dell'Unione europea, quali ad esempio Portogallo, Francia, Spagna, Olanda, Inghilterra, dove tale strumento è già in vigore da tempo con ottimi risultati per i consumatori e il mercato .

2) Un iter legislativo confuso e fuorviante - il tempo è scaduto, che il governo dica francamente in Parlamento e al Paese, al di là delle cortine fumogene, quale è la sua visione in materia di azioni collettive e si comporti di conseguenza

Sebbene non abbia ancora conosciuto la luce, la storia della class action made in Italy è già lunga e controversa. Dopo un primo tentativo con una proposta di legge nella XIV Legislatura, approvato pressoché all'unanimità alla Camera ma poi arenatosi al Senato, dove non è stato mai avviato l'esame da parte delle commissioni competenti, è nella scorsa Legislatura che, a seguito di varie e articolate discussioni su altre proposte di legge, è arrivata l'approvazione nel dicembre 2007 a mezzo della legge finanziaria che ha introdotto il nuovo art. 140-bis, rubricato "Azione collettiva risarcitoria" nel Codice del Consumo.

Secondo tale norma la class action sarebbe dovuta diventare applicabile a partire dal 30 giugno 2008 sennonché soli cinque giorni prima, quando già i vari soggetti legittimati - ivi compresa Altroconsumo - si erano attivati anche presso i consumatori per il tempestivo avvio delle prime azioni collettive, il governo decideva di intervenire con un decreto facendo slittare l'appuntamento al gennaio 2009 "al fine di individuare e coordinare specifici strumenti di tutela risarcitoria collettiva, anche in forma specifica nei confronti delle pubbliche amministrazioni".

Peccato che, malgrado si fosse ravvisata la sussistenza dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza atti ad intervenire per decreto, e nonostante il governo attualmente in carica disponga di una ampissima maggioranza parlamentare i sessanta giorni successivi all'approvazione del provvedimento non venivano utilizzati per inserire in sede di conversione gli emendamenti intesi a "migliorare" il testo della normativa vigente e allargare il campo dell'azione collettiva risarcitoria anche alla Pubblica Amministrazione. Né si utilizzavano i quattro mesi successivi per approvare in Parlamento una norma che modificasse in tempo utile per la nuova scadenza di dicembre 2008 il testo vigente, tantomeno in questo periodo il governo e/o le commissioni parlamentari competenti si degnavano di consultare le associazioni dei consumatori e/o di acquisire il parere del Consiglio Nazionale Consumatori e Utenti che veniva così evidentemente svuotato di una sua prerogativa in una materia di sua specifica competenza.

Giungeva così in dicembre, attraverso l'art. 19 del c.d. decreto milleproroghe, l'ulteriore rinvio, ancora per decreto, ancora con un provvedimento che si limitava a far slittare di altri sei mesi l'entrata in vigore della normativa sulle class action nulla dicendo circa le modifiche da introdurre. Di lì a poco, il 23 dicembre, il governo presentava sì finalmente i propri emendamenti ma tali modifiche al testo di legge vigente, nel merito e sugli aspetti negativi dei quali diremo in conclusione, non venivano presentati in sede di conversione del decreto legge milleproroghe bensì quale emendamento al disegno di legge n. 1195 pendente in Senato.

La questione, si badi bene, non è di poco momento, infatti, un governo cosciente di avere già lasciato scadere una proroga introdotta per decreto all'entrata in vigore di un importante provvedimento legislativo, e che si veda così costretto ad introdurre una successiva proroga, qualora abbia finalmente preso una posizione sulle modifiche da apportare al testo di legge dovrebbe affrettarsi a introdurre gli emendamenti in sede di conversione del decreto di proroga. Così non è stato e questo ci conduce purtroppo a ritenere che probabilmente, nelle intenzioni dell'esecutivo, questa ulteriore proroga all'entrata in vigore delle class action è solo la seconda di una lunga serie e che si stia utilizzando una altrimenti assurda tecnica legislativa nel preciso obiettivo di dare luogo ad un rinvio sine die evitando di affrontare l'opinione pubblica su quella che è la propria visione in materia di azioni collettive, ovvero che non ci debbono essere.

3) L'emendamento presentato dal governo al Senato introduce quasi esclusivamente elementi peggiorativi rispetto al testo vigente e volti a ridurre l'efficacia e l'ambito di applicabilità della class action

Potremmo fermarci qui, ma vogliamo nutrire ancora qualche flebile speranza che vi possa essere un ravvedimento da parte del governo e, quindi, non ci esimiamo dal commentare nel merito, seppure in sintesi, l'ultimo emendamento, frutto della pressione lobbistica dell'industria operata nelle segrete stanze e non in consultazione pubblica nelle più consone sedi istituzionali, presentato dall'esecutivo il 23 dicembre 2008 in Senato al disegno di legge n. 1195 che modifica l'art. 140 bis del Codice del Consumo, ora rubricato "Azione di classe".

• L'unico aspetto positivo che ravvisiamo è l'introduzione, al comma 12, dell'esecutività della sentenza di condanna, considerato che nel testo vigente si parla, invece, solo di accertamento di un diritto.
• L'eventuale deposito cautelativo della somma dovuta da parte dell'impresa dopo la sentenza di primo grado, di cui al comma 13, è, in realtà, una misura a favore dell'impresa condannata, non certo dei consumatori, di regola il debitore dovrebbe, infatti, pagare il dovuto, anche in pendenza di appello, essendo la sentenza di primo grado provvisoriamente esecutiva per legge, principio che deve essere rispettato anche per quanto concerne le class action.
• Non siamo contrari neanche all'allargamento della legittimazione attiva, di cui all'art.1. Sia chiaro, non abbiamo mai chiesto la legittimazione esclusiva in capo alle associazioni di consumatori iscritte all'Elenco nazionale ai sensi dell'art. 137 del Codice del Consumo, in quanto siamo sempre stati fermamente convinti che la class action debba consentire un più efficace accesso alla giustizia per il cittadino-consumatore in caso di illeciti plurioffensivi, non certo creare una cerchia ristretta di soggetti legittimati ad agire che, oltre a rischiare di rivelarsi un collo di bottiglia per le molteplici possibili azioni avrebbe una sgradevole accezione protezionistica che spesso contestiamo a ragione in alcuni settori di mercato per quanto concerne le imprese.

Vi sono poi due modifiche notevolmente peggiorative rispetto al testo vigente:

• E' improprio e fuorviante parlare di "retroattività" (o meno) della legge. Su questo punto il comma 2 dell'art. 30bis che stabilisce che la class action si applica "anche retroattivamente, agli illeciti compiuti successivamente al 1° luglio 2008" appare di rara grossolanità. Tutte le leggi processuali si applicano alle azioni esercitabili successivamente alla loro entrata in vigore secondo il principio generale "tempus regit actum". Una deroga a tale principio comporterebbe che domande identiche, introdotte nello stesso momento e originate dallo stesso fatto risulterebbero soggette a due diverse procedure (azione collettiva o individuale) a seconda di quando è avvenuto l'illecito, il che, a nostro avviso, pone seri problemi di costituzionalità, rispetto ai principi di cui all'art.3 e 24 Cost. Conseguentemente chiediamo non tanto che l'azione collettiva risarcitoria sia "retroattiva" (senza limitazioni di tempo, come invece previsto dall'emendamento) ma, molto più semplicemente, che essa sia applicabile, a partire dalla sua data di entrata in vigore, a tutti i soggetti legittimati che hanno validi diritti da azionare, ovvero che essa possa operare per tutti i consumatori vittime di illeciti plurioffensivi, senza discriminazioni di ordine "cronologico", cioè derivanti dal momento in cui essi hanno subito il torto.
• La pubblicazione a spese del soccombente dell'eventuale ordinanza di inammissibilità dell'azione collettiva (come previsto dal paragrafo 8 del comma 1 dell'emendamento del Governo) è una disposizione assurda, punitiva e assolutamente da eliminare. Da parte nostra non abbiamo mai chiesto l'introduzione dei danni punitivi in favore dei consumatori e a danno delle imprese, che pur esistono nell'esperienza statunitense, in quanto non concepiamo la class action come strumento punitivo delle imprese e vogliamo che sia introdotto in Italia un istituto giuridico equilibrato e non strumentalizzabile. Ciò detto, appare a dir poco peculiare l'introduzione, ai sensi del paragrafo 8, di una sorta di danno punitivo a contrario. In caso di ordinanza di ammissibilità dell'azione collettiva, bisognerebbe, invece, prevedere che i costi di informazione ai consumatori siano messi a carico dell'impresa e non del soggetto promotore dell'azione collettiva.

Infine, siamo consci che nell'altra ala del Parlamento, presso la Commissione Giustizia della Camera dei Deputati, è stata presentata ed è in discussione una proposta di testo unificato in materia di azione risarcitoria collettiva redatta essenzialmente sulla base della proposta di legge n. 410 e tenendo conto di taluni aspetti della proposta di legge n. 1824, si tratta di un testo forse più articolato di quello proposto dal governo in Senato, ma non intendiamo in ogni caso qui prenderlo in esame. Piuttosto, quale parte sociale interessata e per poter presentare ulteriori e più dettagliate osservazioni rivendichiamo la necessità di sapere al più presto dal governo quali siano le sue reali intenzioni, se intende cioè procedere con l'emendamento introdotto al Senato ovvero con il disegno di legge pendente alla Camera. A leggere le relazioni dei lavori della Commissione Giustizia della Camera sembra che anche gli stessi deputati di maggioranza e opposizione abbiano questa stessa necessità di chiarezza e si sentono un po' in balia di questo iter legislativo a dir poco peculiare e della cortina fumogena messa in atto dal governo sulla class action.

Tutto ciò premesso e considerato, Altroconsumo e gli aderenti al presente appello chiedono al governo di fare in modo che l'ennesimo rinvio circa l'entrata in vigore della normativa sulle class action sia effettivamente l'ultimo e che, quindi, una volta introdotti i miglioramenti sopra esposti, anche in Italia sia possibile utilizzare un'azione di classe facilmente azionabile, accessibile, equa, percorribile in tempi rapidi e certi, a partire dal 1° luglio 2009 o prima.

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