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Editoriale

1 giugno 2008

Di class action questa rivista si è occupata sin dal suo primo numero (1/2006), evidenziando come, in una moderna economia di mercato, uno strumento processuale che consenta una più efficiente trattazione degli effetti dannosi di atti illeciti plurioffensivi (mass torts) sia necessario per una miglior tutela del diritto dei singoli al risacimento dei danni, ma al contempo quale mezzo di “regolazione” del mercato stesso.

Di class action questa rivista si è occupata sin dal suo primo numero (1/2006), evidenziando come, in una moderna economia di mercato, uno strumento processuale che consenta una più efficiente trattazione degli effetti dannosi di atti illeciti plurioffensivi (mass torts) sia necessario per una miglior tutela del diritto dei singoli al risacimento dei danni, ma al contempo quale mezzo di “regolazione” del mercato stesso.

Da allora, le iniziative volte all’introduzione negli ordinamenti giuridici europei di forme di azioni collettive risarcitorie (o group action for collective redress, come si preferisce definirle a Bruxelles) hanno registrato un’accelerazione e uno sviluppo per molti versi inatteso.

Con il Focus di questo numero della rivista ritorniamo, quindi, sull’argomento, con approfondimenti sullo stato dell’arte a livello comunitario, negli Stati membri e in particolare in Italia, a seguito dell’introduzione di un’“azione collettiva risarcitoria” nel vigente Codice del Consumo.

La recente pubblicazione, su iniziativa della DG concorrenza, del Libro Bianco della Commissione europea sulle damages actions for breach of the EC antitrust rules e le parallele iniziative della DG Sanco (salute e consumatori) su un possibile modello europeo di azione di gruppo finalizzata al consumers collective redress confermano che la questione è ormai all’attenzione delle istituzioni comunitarie. Consapevoli del fatto che, in mancanza di adeguati strumenti di tutela collettiva a livello europeo, vi è il rischio, nel contesto di un mercato globalizzato, di una crescente “emigrazione” dei cittadini europei, ove possibile, verso la più efficace protezione offerta dalle class action statunitensi e conseguentemente di “importazione” in Europa, in modo strisciante e indesiderato, dello strumento processuale nord-americano in quanto tale. Segnali di ciò sono, da un lato, i sempre più numerosi casi di gruppi di consumatori o investitori europei che si rivolgono direttamente alla giustizia USA in caso di danni causati da prodotti difettosi o da scandali finanziari di origine statunitense. Così come, dall’altro lato, il crescente interesse delle grandi law firm americane, specializzate in class action, sia al mercato europeo delle “vittime” di illeciti commessi da aziende soggette alla giurisdizione USA sia alle nuove possibilità di agire davanti alle Corti europee nei confronti di aziende americane che si sono trasferite da questa parte dell’oceano (in particolare nel Regno Unito e nel settore dei servizi finanziari) anche nel tentativo di sottrarsi ai rischi e al rigore del sistema giudiziario nord-americano (sintomo di un possibile livello di inefficienza raggiunto da quel sistema, per la non prevedibilità del rischio stesso). Pare dunque evidente come, in un mercato globale dei beni e dei servizi, l’esistenza di livelli di regolazione e di tutela disomogenei e diversificati generi effetti perversi e accresca l’inefficenza del sistema nel suo insieme. La “globalizzazione dei diritti”, e non solo dei mercati, è allora un’esigenza  non solo etica, ma anche economica e dunque politica.

I sistemi di tutela degli interessi collettivi, proprio per il loro impatto non solo sul livello di protezione dei diritti individuali e sui sistemi giudiziari, ma anche sulla regolazione dei conflitti di interessi all’interno di un’economia di mercato, richiedono in modo particolare una legiferazione sovra-nazionale (e probabilmente anche sovra-europea), che ne armonizzi quanto meno gli aspetti fondamentali attinenti agli ambiti di applicazione (atti anticoncorrenziali, violazione dei diritti dei consumatori o, più in  generale, dei diritti civili, dell’ambiente ecc.) e, quindi, agli interessi protetti (solo quelli dei consumatori, o anche quelli dei concorrenti o di qualunque gruppo omogeneo di vittime), al contenuto dell’azione e ai poteri delle Corti (in particolare sulla raccolta delle prove), agli scopi dell’azione (risarcitorio dei singoli appartenenti al gruppo o anche punitivo del responsabile) e ai suoi effetti (nei soli confronti dei singoli aderenti all’azione o, più in generale, del gruppo interessato).

Le iniziative avviate a livello comunitario e i sistemi di regolazione introdotti in alcuni Stati membri non sembrano garantire sufficiente chiarezza e coerenza su questi aspetti.

Secondo il Libro Bianco della Commissione europea «tutti i cittadini e tutte le imprese che subiscano dei danni derivanti da un’infrazione alle regole comunitarie sulle intese e gli abusi di posizione dominante (articoli 81 e 82 del Trattato CE) devono poter domandare il risarcimento a colui che ha causato i danni. Questo diritto delle vittime al risarcimento è garantito dal diritto comunitario». L’ammontare dei danni che attualmente subiscono queste vittime sono stimabili in svariati miliardi di euro all’anno e il loro risarcimento è impedito da ostacoli giuridici e procedurali. Lo scopo del Libro Bianco è, dunque, quello di pervenire a forme di indennizzo integrale dei danneggiati, in modo che il danno economico derivante dalle infrazioni alle regole della concorrenza sia sopportato dai responsabili delle violazioni e non dalle vittime, né dalle imprese che hanno operato correttamente.

Ciò contribuirebbe a sviluppare una cultura della concorrenza e, conseguentemente, una migliore allocazione delle risorse, una maggiore efficienza economica, un accrescimento dell’innovazione e prezzi più bassi.

A tal fine, la Commissione individua le forme di ricorso collettivo come un mezzo indispensabile per consentire il raggruppamento delle domande individuali di risarcimento delle vittime (sia consumatori sia piccole imprese) di infrazioni alle regole della concorrenza, rendendo più efficacemente risarcibili, in particolare, danni singolarmente di modesto valore economico, per i quali la singola vittima è sovente dissuasa dall’intraprendere azioni individuali a causa dei costi, tempi e rischi che ciò comporta.

La Commissione propone, quindi, la combinazione di rimedi complementari, nella forma sia di azioni in rappresentanza da parte di entità qualificate (quali associazioni di consumatori, organismi pubblici od organizzazioni professionali), che agiscano a nome di soggetti identificati o identificabili, sia di azioni collettive basate su un’adesione esplicita delle vittime.

La Commissione sembra dunque orientata, almeno nel settore della concorrenza, ad adottare un modello misto di class action, che contempli sia il meccanismo opt out (gli effetti dell’azione si producono nei confronti di tutte le vittime, a eccezione di coloro che abbiano deciso di agire individualmente) sia opt in (gli effetti dell’azione si producono esclusivamente nei confronti delle vittime che vi hanno aderito).

Con questa iniziativa, la Commissione intende anche, più in generale, dare impulso a sistemi di private enforcement nel settore della concorrenza, utilizzati con successo nel modello nord-americano, ma decisamente meno sviluppati nel continente europeo, che tradizionalmente privilegia il ruolo, se non il monopolio, delle autorità pubbliche di controllo.

Questo approccio è, peraltro, perseguito con molta prudenza e con precisi limiti: il Libro Bianco, infatti, ribadisce che un principio prioritario della politica della Commissione è quello di «preservare il controllo sull’applicazione degli articoli 81 e 82 nella sfera pubblica da parte della Commissione e delle Autorità per la Concorrenza degli Stati membri», conseguendone che le nuove misure proposte mirano a introdurre «un sistema efficace di regole per la sfera privata, basate su azioni risarcitorie che completano, senza sostituirla né comprometterla, l’azione dei poteri pubblici in questo ambito».

Il che consente di affermare sin d’ora che il nuovo quadro normativo che si sta delineando in Europa conserverà netti e ben precisi elementi di differenziazione rispetto al modello delle class action americane; non solo e non tanto dal punto di vista tecnico-processuale, ma anche, e ancor più, per la diversa e più estesa funzione di controllo, regolazione e private enforcement che queste ultime svolgono nel sistema economico USA, in sostituzione, e non già in affiancamento e/o in funzione complementare, al ruolo svolto dalle autorità pubbliche.

La questione dei punitive damages che, come noto, costituiscono uno degli effetti più dirompenti, ma anche controversi della class action statunitense, può essere analizzata anche alla luce di queste differenze di contesto e finalità dell’azione collettiva risarcitoria sulle due sponde dell’oceano, evidenziando che in Europa la funzione punitiva e sanzionatoria propria dei punitive damages.

Un approccio misto sui modi di definizione del gruppo protetto dall’azione collettiva, analogo a quello proposto dalla Commissione, è stato adottato in alcuni Paesi scandinavi, dove pure il meccanismo opt out, con gli evidenti vantaggi sul numero dei soggetti protetti dall’azione e, quindi, sulla sua efficacia sostanziale, è ammesso, su decisione della Corte, qualora il limitato valore dei danni subiti dalla singola vittima renda poco probabile l’introduzione di azioni individuali.

Per altro verso, l’ambito di applicazione delle azioni di gruppo introdotte in questi paesi non si limita al settore della concorrenza, allargandosi anche ad altri ambiti suscettibili di provocare danni di massa (diritto dei consumatori, ambiente) o senza limiti per materia.

Un modello diverso, decisamente pragmatico e sostanzialmente con finalità di deflazione del carico giudiziario, è stato adottato in Germania, basato sul meccanismo del test case, adottato sperimentalmente nel settore dei servizi finanziari, in forza del quale la decisione assunta dalla Corte in un singolo caso è vincolante per tutti gli altri analoghi casi pendenti, che vengono nel frattempo sospesi.

Nel Regno Unito convivono diverse procedure collettive in materia di protezione dei consumatori e tutela della concorrenza, che si differenziano anche in base alle tre giurisdizioni esistenti (Inghilterra e Galles, Scozia, Nord Irlanda).

Da parte sua, il modello italiano di azione collettiva risarcitoria, del quale gli articoli di Dona e Cataldo evidenziano i limiti e le non poche problematiche processuali, pur dotato di un ambito di applicazione apparentemente piuttosto ampio (che comprende non solo i diritti dei consumatori e della concorrenza, ma anche ogni illecito extracontrattuale), limita l’interesse tutelato a quello dei consumatori e degli utenti, escludendo pertanto i concorrenti (così come altri gruppi omogenei di vittime). Esso, inoltre, oltre a svariate problematiche processuali, prevede che gli effetti dell’azione si producano esclusivamente nei confronti delle vittime (consumatori e utenti) che vi abbiano aderito (opt in). Su questi due aspetti (interessi tutelati e vittime protette) il modello italiano si discosta significativamente dalla proposta della Commissione.

Più in generale, pare evidente come il moltiplicarsi delle iniziative legislative in numerosi Stati membri imponga a sua volta crescenti esigenze di armonizzazione a livello comunitario: innanzitutto, al fine di evitare che le class action in Europa, anziché in un fattore di impulso alla concorrenza ed efficienza del sistema, si traducano, per effetto di modelli giuridici nazionali o addirittura regionali tra loro diversi, in un elemento di disuguaglianza nei livelli di tutela delle vittime e in un ostacolo al buon funzionamento del mercato interno; inoltre, al fine di consentire, attraverso un modello avanzato ed efficace di group action a livello europeo, il superamento dei limiti attualmente presenti nei modelli nazionali, ivi compreso quello italiano.


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