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AGCM autorita garante dei consumatori e del mercato

14 dicembre 2010

14 dicembre 2010

Francesco Silva - Università degli Studi di Milano Bicocca
Sergio Di Nola - LIUC Università Carlo Cattaneo


La linea d'intervento dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato è mutata negli ultimi cinque anni. Le sanzioni per abusi e cartelli hanno lasciato spazio agli impegni concordati con le imprese; l'obiettivo della tutela del consumatore ha prevalso su quella della tutela della concorrenza. L'articolo contiene una valutazione di questa nuova politica, complessivamente negativa per gli stessi consumatori. Se è vero che sono cambiate le norme sulla base delle quali l'Agcm opera, è altrettanto vero che sono cambiati anche i suoi obiettivi.

L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) è il soggetto istituzionale responsabile a individuare e sanzionare comportamenti anticoncorrenziali e pratiche commerciali scorrette. Essa è preposta a garantire la concorrenza, ma negli ultimi anni ha spostato la propria attenzione direttamente sui consumatori, prendendo decisioni di tipo consumeristico e spostando la propria attenzione sulle pratiche commerciali scorrette.

Inizialmente essa ha avuto esclusivamente funzioni antitrust secondo il modello europeo. Negli anni sono state poi attribuite all'AGCM nuove competenze: la pubblicità ingannevole, il conflitto d'interesse, il potere d'intervento antitrust nel settore finanziario e del credito, poteri in materia di pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori nel mercato interno. A livello europeo, infine, sono state introdotte innovazioni riguardanti le intese e gli abusi, con l'introduzione degli impegni e dei programmi di clemenza. Peraltro a questo aumento di responsabilità e di poteri non sono seguite però né l'attribuzione di maggiori risorse, che consentano di sostenere i maggiori oneri che ne derivano, né procedure istituzionali credibili che consentano di valutare in modo continuativo e appropriato i contenuti e gli effetti della politica dell'Agcm.

Queste modifiche hanno introdotto un equivoco: tutelare i consumatori non è la stessa cosa che promuovere il loro benessere, obiettivo che si raggiunge meglio promuovendo un sistema concorrenziale. Inoltre l'AGCM si va caratterizzando sempre più come Autorità di regolazione. In altri termini, la natura e gli obiettivi dell'AGCM sono lentamente mutati.

Infatti l'impatto delle nuove normative introdotte ha avuto evidenti conseguenze. A partire dal 2006 lo strumento degli impegni, introdotto dalla normativa europea, diviene sempre più utilizzato, non solo nel caso degli abusi, ma anche nel caso delle intese. Il livello medio delle sanzioni nel caso dei provvedimenti per intese è di 3.8 milioni di Euro, assai più basso rispetto agli altri Paesi. Nella Commissione europea si osserva una tendenza inversa: il valore unitario delle sanzioni nei casi di cartello aumenta moltissimo. L'esito italiano dipende essenzialmente da tre fattori: il grado di determinazione sanzionatoria dell'Autorità, la dimensione delle imprese e dei mercati coinvolti, oltre che al fatto che molti procedimenti per intese non si concludono con sanzioni, ma con impegni. L'approccio antitrust classico vedeva nell'accettazione o nel rigetto delle richieste di concentrazione, oltre che nelle delibere dei procedimenti relative a intese e ad abusi, lo strumento di difesa della concorrenza. L'efficacia generale di questo approccio si basava sull'ipotesi che i procedimenti si concludessero abbastanza rapidamente, e con risultati chiari ed esemplari, sia per quanto riguarda il livello di sanzione che come riferimento giudiziario per situazioni analoghe.

Contestualmente l'Autorità ha istituito al suo interno una specifica Direzione Generale per la tutela del consumatore, organizzata a sua volta per settori merceologici distinti, in modo del tutto analogo e parallelo all'organizzazione per la politica della concorrenza. Aumenta velocemente la diffusione delle sanzioni per pratiche commerciali scorrette, sanzioni che hanno un valore assolutamente inferiore a quello riguardante gli altri abusi.

Dunque all'interno dell'Autorità prevale una nuova politica, che si muove su due direzioni. Innanzitutto si privilegiano interventi diretti, pragmatici e rapidi che aspirano a far modificare i comportamenti delle imprese tramite impegni da esse presi. Questo avviene sia nel caso degli abusi, ambito nel quale tale pratica può avere molte giustificazioni, ma anche delle intese, ambito nel quale tali giustificazioni mancano. Le sanzioni diminuiscono e vengono a perdere il loro valore esemplare. Poichè gli impegni presi dalle imprese sono rispettate ed efficaci solo se si riuscisse a monitorarli, pratica che non esiste, è ragionevole pensare che l'impatto pro-concorrenziale della politica antitrust vada diminuendo.

In secondo luogo si interviene in modo estensivo sanzionando, con procedimenti più rapidi e con sanzioni assai minori, le imprese che ingannano i consumatori, con l'obiettivo di disincentivare comportamenti scorretti. Questo tipo di intervento, peraltro non ha alcun effetto diretto sul comportamento concorrenziale delle imprese.

Nel caso delle pratiche commerciali scorrette il procedimento che porta all'eventuale sanzione richiede comunque tempi non brevissimi, che sono in funzione della complessità del caso. Se è vero che le sanzioni massime sono poca cosa per una grande impresa, possono rappresentare un grave costo per una piccola impresa. Questa considerazione aiuta a capire come il potere deterrente di questa norma, non solo sia basso, ma paradossalmente possa anche avere natura anticompetitiva, perché sanziona maggiormente i piccoli operatori e quindi avvantaggia le posizioni di peso nei mercati oligopolistici.

Altra caratteristica della nuova disciplina riguarda la natura dei soggetti tutelati: essa consente di sanzionare soltanto le pratiche rivolte direttamente a danneggiare i consumatori e non anche i competitors. La disciplina delle pratiche commerciali scorrette andrebbe integrata con quella in tema di pubblicità ingannevole, con la disciplina della correttezza concorrenziale, con la legge sulla dipendenza economica e con l'intervento antitrust classico. Solo in questo caso essa servirebbe effettivamente a tutelare sia i consumatori che la concorrenza.

La deriva consumeristica dell'Antitrust italiano, che è presente in misura inferiore negli altri maggiori paesi, trova a nostro avviso una possibile spiegazione nell'assenza di accountability dell'Autorità stessa: né la politica né le altre istituzioni sembrano molto interessate a monitorare, valutare e in qualche misura a orientare la sua azione. Pertanto è del tutto comprensibile la ricerca da parte dell'Autorità di un sostegno diretto presso i più verosimili beneficiari di tale politica, ossia la platea dei consumatori.


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