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Fiscalita locale i nodi irrisolti

01 marzo 2011

01 marzo 2011

Francesco Palermo - Università di Verona

Per alcuni federalismo fiscale significa più solidarietà e dunque ridurre le disparità tra le diverse parti del territorio nazionale, specie in termini di servizi al cittadino. Per altri significa minori trasferimenti fiscali e maggiore responsabilità dei territori. La mancata condivisione degli obiettivi del processo chiamato "federalismo fiscale" rende improbabile il successo complessivo dell'operazione.

Cosa significa "federalismo fiscale"? Per taluni significa più solidarietà, e dunque ridurre le disparità tra le diverse parti del territorio nazionale, specie in termini di servizi al cittadino. Per altri significa minori trasferimenti fiscali e maggiore responsabilità dei territori. In realtà federalismo fiscale può significare tante cose diverse. Il problema dell'attuale dibattito in Italia è la mancata condivisione degli obiettivi del processo chiamato federalismo fiscale. L'assenza di un obiettivo condiviso ed anzi la coesistenza di obiettivi antitetici rende assai improbabile il successo complessivo dell'operazione. Si tratterà al più di successi parziali per le diverse fazioni, utilizzabili a fini politici, ma senza un solido disegno sottostante.

Il testo interviene su alcune di queste contraddizioni di fondo, concentrandosi sulle conseguenze più immediate per i cittadini: i costi della macchina pubblica e dei servizi. Vengono affrontate alcune domande che troppo spesso vengono trascurate nel dibattito, ma che paiono fondamentali per chiarire i contorni del processo in corso.

Primo: i sistemi federali costano più o meno di quelli accentrati? Astrattamente costano di più, perché presuppongono diversi livelli istituzionali. In pratica, però, quando funzionano bene costano di meno, perché razionalizzano le spese. Guardando alle diverse esperienze federali nel mondo, si ricava che di regola se un Paese è inefficiente il federalismo aggrava la situazione (ad es. in molti Paesi latino-americani, africani e asiatici), se è efficiente la migliora (come in gran parte delle esperienze europee). In altre parole, il modo migliore per consentire al federalismo di ridurre i costi è creare efficienza prima.

Secondo: la fiscalità regionale o locale comporta maggiori o minori costi? Ciò che conta non è la fonte del tributo, ma il suo gettito: se fosse solo per la fiscalità regionale e locale, non servirebbe il federalismo, perché lo stesso obiettivo si potrebbe ottenere cambiando le regole sulle compartecipazioni. Il federalismo deve essere qualcosa di più di questo: conviene se avvicina la responsabilità impositiva e la responsabilità di spesa, riducendo la forbice della responsabilità politica. I costi della fiscalità locale sono soprattutto costi politici, e solo indirettamente economici. In Italia le entrate proprie di Regioni e EELL rappresentano il 22% del totale, contro un 54% di spesa pubblica di questi enti. In Paesi federali efficienti, il differenziale è più basso: in Germania è quasi 0 e in Spagna è dell'8%, cioè ¼ di quella italiana. La domanda da porsi è se e quanto costa politicamente oltre che economicamente (eventuali sprechi) questo scarto.

Terzo: più fiscalità regionale e locale significa maggiori o minori costi dei servizi? Qui non c'è una risposta valida in assoluto, ma occorre considerare alcune variabili che invece non si discutono a sufficienza. Ad esempio il rapporto tra spesa pubblica substatale e personale impiegato. In Italia attualmente c'è ancora un ampio scarto tra il personale statale (57,4% del pubblico impiego) e centri di spesa (solo il 46% della spesa pubblica è statale), mentre nei Paesi federali la forbice è minore. Altra variabile importante è il rapporto tra asimmetria e costi indiretti. Il sistema italiano è nella prassi più differenziato della maggior parte dei sistemi federali. Vi è una fortissima asimmetria sia giuridica (le regole sulla fiscalità regionale e locale sono ampiamente differenziate), sia di fatto (il costo e la qualità dei servizi sono molto diversificati). Il federalismo vuole ridurre, conservare o aumentare queste disparità?

Quarto: cosa ci si può attendere dal processo di decentramento della fiscalità attualmente in corso? Troppo spesso si trascura il fatto che il terminale ultimo delle relazioni intergovernative è la Corte costituzionale. La giurisprudenza della Corte dopo la riforma del titolo V della Costituzione nel 2001 ha finito per cambiare il suo ruolo da tendenziale alleato del delle Regioni (prima del 2001) a uno dei principali "nemici" del federalismo (dopo la riforma). Questa tendenza è ancora più acuta con riferimento al versante più propriamente giuridico del rapporto tra federalismo e servizi, ossia i "livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale" e il "coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario". In questo contesto, quale può essere il ruolo di una maggiore fiscalità locale rispetto alla prestazione dei servizi? Certamente poco. O almeno non diretto. Perché finora (con la riforma del titolo V) sono aumentate (sulla carta) le funzioni ma non le entrate di Regioni e EELL, quindi i servizi sono rimasti essenzialmente invariati, mentre ora che con l'attuazione del federalismo fiscale aumenteranno le entrate sono diminuite le funzioni, grazie alla legislazione e alla prassi, avallate dalla giurisprudenza costituzionale.

In conclusione, il federalismo, anche ma non solo fiscale, è probabilmente una via senza alternative, stanti i costi del non-federalismo. Occorre tuttavia che ci si occupi di chiarire gli obiettivi di fondo, per trovare risposte appropriate.


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